Заключение общественной экспертизы законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»

Введение

На сайте Министерства внутренних дел РФ был опубликован для общественной экспертизы текст законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Настоящее заключение подготовлено Межрегиональной общественной организацией «За права семьи» в рамках общественной экспертизы законопроекта. В силу специфики задач нашей организации, особое внимание при оценке законопроекта мы обращаем на его следствия для жизни российских семей (фамилистические следствия), что, однако, невозможно сделать в данном конкретном случае без общего анализа возможных следствий принятия законопроекта.

Проделанный нами анализ норм законопроекта и последствий его принятия позволяет придти к заключению о том, что предложенный законопроект противоречит общим принципам права, общепринятым нормам и принципам международного права, нормам Конституции Российской Федерации. Многие нормы законопроекта можно, по нашей оценке, охарактеризовать как безусловно коррупциогенные. Законопроект, в случае его принятия, может повести к массовому нарушению прав граждан Российской Федерации и их гражданских свобод, гарантированных на уровне как международного, так и национального права. Под особый удар, в случае принятия законопроекта, попадут гражданские права российских родителей и их детей, что окажет разрушительное воздействие на институт семьи и на состояние всего российского общества.

Анализ положений законопроекта

Ст. 1 п. 2 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" дает следующее определение коррупциогенности правовых норм:

«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Целый ряд положений рассматриваемого законопроекта отвечает приведенному легальному определению коррупциогенности. Так, определение «профилактики правонарушений» (ст. 3 п. 3 законопроекта) включает в это понятие «воздействие на лиц с антиобщественным поведением, как в их собственных интересах, так и в интересах общества». Между тем, действующие нормативные правовые акты не содержат четкого определения «антиобщественного поведения», и отнесение каких-либо действий, не являющихся правонарушениями, к «антиобщественному поведению» будет на практике осуществляться правоприменителем на субъективных основаниях, в необоснованно широких пределах усмотрения.

Статья 7 пп. 4-5 законопроекта включают в число «объектов профилактической деятельности», в частности, следующие категории граждан:

«4) физические лица, поведение которых нарушает социальные нормы и дает основание субъектам системы профилактики прогнозировать совершение ими правонарушения, и их ближайшее окружение»;

5) лица, способные стать жертвами правонарушений, в силу присущих им субъективных качеств или объективных свойств» (выделение наше).

Понятие «социальные нормы» не имеет четкого определения в действующем законодательстве, более того, в силу своей специфики, оно не может иметь четкого легального определения. Не определены и «основания прогнозировать совершение ими правонарушений». Оба критерия, по которым граждане могут быть отнесены к «объектам профилактической деятельности», таким образом, неопределенны и размыты, что позволяет правоприменителю принимать соответствующие решения субъективно, действуя в неоправданно широких пределах усмотрения.

Аналогичная неопределенность свойственна п. 5 ст. 7. Указанные «субъективные качества и объективные свойства» нигде юридически не раскрыты, а значит будут субъективно оцениваться правоприменителем или получать произвольное толкование на уровне подзаконного нормотворчества.

Рассматривая законопроект в фамилистической перспективе, следует отметить, что под действие п. 5 ст. 7 законопроекта с очевидностью подпадают все несовершеннолетние дети, в силу своего возраста, особой ранимости и иных объективных свойств детского возраста. Это, фактически, делает всех несовершеннолетних детей «объектами профилактической деятельности». На практике любой родитель, поведение или действия которого в чем-либо будет не устраивать тот или иной «субъект профилактической деятельности», может стать объектом «индивидуальной профилактики правонарушений» (ст. 12 законопроекта).

Возможность такого прочтения и применения законопроекта создает ситуацию, в которой этот законопроект может быть использован для внедрения всеобъемлющего контроля со стороны государства над семьей и родителями, надзора над семейной жизнью под предлогом «профилактики преступлений в отношении детей». Это противоречит общепризнанной в праве презумпции добросовестности родителей, существование которой в качестве принципа, из которого исходит федеральный законодатель, подтверждается решениями Конституционного Суда РФ[1].

Возможность такого использования норм законопроекта в практике правоприменения делает его опасным для института семьи в России и не отвечающим общепризнанным в международном праве принципам неприкосновенности частной и семейной жизни.

Ст. 12 п. 1 законопроекта устанавливает:

«Меры индивидуальной профилактики правонарушений применяются для систематического целенаправленного воздействия на правосознание и поведение лица, от которого следует ожидать совершения правонарушения, либо его ближайшее окружение в целях предупреждения совершения правонарушений со стороны указанных лиц, а также устранения (минимизации, нейтрализации) причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению» (подчеркивание наше).

Понятие «лицо, от которого следует ожидать совершения правонарушения» является в правовом отношении неопределенным, субъективным, причем, по самой своей природе, стигматизирующим и дискриминационным.  Неопределенность этого понятия также позволяет правоприменителю принимать субъективные решения, действуя в неоправданно широких пределах усмотрения. При этом отнесение невиновных граждан к числу «лиц, от которых следует ожидать (!!!) совершения правонарушения», безусловно, является оскорбляющим их человеческое достоинство и, таким образом, противоречит защищающей его ст. 21 ч. 1 Конституции РФ, которая устанавливает:

«Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления».

На наш взгляд, отношение к гражданину, не совершавшему сколько-то серьезных правонарушений, как к потенциальному правонарушителю не может быть оправдано задачей осуществлять профилактику правонарушений. Такое отношение не просто оскорбительно для достоинства личности, но и противоречит правовому принципу презумпции невиновности, который, в соответствии с общепризнанными принципами международного права, включает в себя не только право гражданина считаться невиновным в совершении преступления, пока его вина не установлена судом, но и более широкий круг взаимосвязанных прав. Так, в соответствии с общепризнанным пониманием международного и конституционного права, «ограничения, которым может быть подвергнуто лицо в связи с подозрением в совершении преступления, должны быть соразмерны достижению законных целей уголовного судопроизводства и не могут по своему характеру и основаниям быть аналогом наказания»[2] (подчеркивание наше).

Между тем, законопроект предусматривает в ст. 12 п. 2 применение к «объектам профилактической работы» («лицам, от которых следует ожидать совершения правонарушений») следующих мер:

«2. Мерами индивидуальной профилактики правонарушений являются:

1)профилактическая беседа; 2) вынесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; 3) установление особых требований к поведению правонарушителя; 4) профилактический учет и контроль; 5) принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, устанавливаемые судом;

6) установление судом административного надзора;

7) иные меры индивидуальной профилактики правонарушений, применяемые субъектами системы профилактики в установленном законом порядке» (подчеркивание наше). По своему характеру многие из перечисленных являются полным аналогом наказания за правонарушения. Так, «принудительные меры медицинского характера» отнесены гл. 15 Уголовного кодекса РФ к «иным мерам уголовно-правового характера».  «Принудительные меры воспитательного воздействия» являются мерой уголовно-правового характера, применяемой в отношении несовершеннолетних правонарушителей (ст. 90 Уголовного кодекса РФ). «Административный надзор» является мерой, применяемой по отношению к лицам, освобожденным из мест лишения свободы (Федеральный закон от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы").

Применение этих мер к лицам, не совершавшим серьезных правонарушений, по субъективному усмотрению соответствующих органов отнесенным к числу «объектов профилактической работы» и «лиц, от которых следует ожидать совершения правонарушений», является недопустимым нарушением принципов международного и конституционного права в отношении презумпции невиновности (ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 п. 2 Международного Пакта о гражданских и политических правах, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

В ст. 5 п. 3 законопроекта к способам достижения целей профилактики правонарушений отнесена «социальная адаптация и реабилитация лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе бывших осужденных и освободившихся из мест лишения свободы». На наш взгляд, это, в совокупности с рассмотренными выше положениями ст.ст. 7 и 12 законопроекта, делает потенциальными объектами «индивидуальной профилактики» неоправданно широкий круг лиц, поскольку федеральное законодательство (ст. 3 п. 4 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации") следующим образом определяет «трудную жизненную ситуацию»:

«трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно».  С учетом этого положения, законопроект позволит на практике рассматривать инвалидов, малообеспеченных граждан и малообеспеченные семьи, безработных, граждан, живущих в семьях, где имеются конфликты в семье в качестве объектов индивидуальной профилактической работы, а указанные социальные факторы позволит рассматривать как факторы, детерминирующие противозаконное поведение. Это может привести к стигматизации указанных групп граждан и фактическому нарушению их конституционного права на защиту от дискриминации в зависимости от имущественного положения или принадлежности к социальной группе (ст. 19 ч. 2 Конституции РФ).

Проанализированные положения законопроекта являются не только коррупциогенными, но и нарушают общепринятые основополагающие принципы законности. Согласно этим принципам, любое вмешательство в частную жизнь, должно не только осуществляться в соответствии с формальными нормами законности, но и сами нормы законодательства, его предусматривающие, должны отвечать определенным качественным требованиям. Так, Европейский Суд по правам человека вполне справедливо указывает, давая толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод:

«Концепция законности в Конвенции, помимо соответствия национальному законодательству, подразумевает также качественные требования к национальному законодательству, такие как возможность предвидеть следствия закона и, в общем случае, отсутствие в нем произвольности (Реквени против Венгрии [GC], no. 25390/94, § 59, ECHR 1999 III)» (выделение наше, Судебное решение по делу «Терновски против Венгрии» (14.12.2010), п. 23).

Указанная правовая позиция Европейского Суда по правам человека обязывает федерального законодателя соблюдать указанные требования, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ  от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

Конституционный Суд РФ, давая обязывающее толкование конституционных норм, также указывает, что при внесении изменений в правовое регулирование « должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты » (Определение Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 N 462-О, выделение наше).

Коррупциогенность и неопределенность проанализированных норм законопроекта, возможность правоприменителя принимать в их рамках произвольные субъективные решения в неоправданно широких пределах усмотрения, делают рассматриваемый законопроект не отвечающим общепризнанным стандартам законности.

Заключение и рекомендации

Проделанный правовой анализ позволяет сделать следующие выводы:

• многие положения законопроекта носят коррупциогенный характер, поскольку их правовая неопределенность позволяет правоприменителю действовать в необоснованно широких пределах субъективного усмотрения;
• положения законопроекта не отвечают нормам Конституции РФ и общепринятым нормам и принципам международного права;
• положения законопроекта не отвечают общепринятым принципам законности, в частности принципу предсказуемости последствий закона в отношении прав граждан и принципу отсутствия произвольности в положениях закона;
• на практике применение норм законопроекта даст возможность ставить под надзор и контроль практически любого гражданина, создавая условия для построения в России неправового полицейского государства;
• на практике применение норм законопроекта создает условия для установления дополнительного контроля и надзора над всеми семьями, имеющими детей, под предлогом «профилактики преступлений в отношении детей», что делает его опасным для семьи и наносящим ущерб институту семьи в России;
• положения законопроекта, в силу своей правовой неопределенности, не отвечают принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, необходимость соблюдения которого следует из Конституции РФ.

Фактически, вместо профилактики правонарушений, законопроект создает условия для полицейского надзора и контроля над любым гражданином и любой семьей. В связи с указанными выводами, становится неизбежной отрицательная оценка анализируемого законопроекта.

Недостатки законопроекта могут быть устранены лишь путем серьезной доработки его с учетом указанных замечаний. При этом, по нашему мнению, необходимо исходить из принципа, согласно которому какая либо принудительная индивидуальная профилактика правонарушений может быть возможна лишь в отношении граждан, уже совершавших преступления или серьезные правонарушения. Любые иные подходы в этом отношении не отвечают принципам правового государства и поведут к массовому нарушению прав и свобод граждан.

Удивительно, что, при большой общественной значимости анализируемого законопроекта, на его «общественную экспертизу» на сайте МВД РФ было отведено всего 10 дней летнего времени, с 11 по 21 августа 2011 г. Вполне очевидно, что, за столь короткий отрезок времени, большинство общественных объединений и граждан просто не смогут успеть отреагировать на обсуждение законопроекта, подготовив его качественную общественную экспертную оценку.

В связи с изложенным, Межрегиональная общественная организация «За права семьи» рекомендует:

• Министерству внутренних дел Российской Федерации – воздержаться от внесения законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в Государственную Думу РФ;
• Депутатам Государственной Думы РФ – отклонить данный законопроект в случае его внесения в Государственную Думу РФ;
• Общественным объединениям и гражданам – солидарно выразить гражданскую позицию в отношении данного законопроекта, его отрицательную оценку.

Текст настоящего заключения подготовлен правовым отделом (правовой группой) Межрегиональной общественной организации «За права семьи», направлен в адрес МВД РФ в ходе общественного обсуждения законопроекта.