О некоторых аспектах правопродолжения Российского Государства (2 часть)

[1 часть]

Для ответа на данный вопрос нужно установить, когда возник такой субъект международного права как Российская Федерация. На этот вопрос не отвечает ни действующая Конституция Российской Федерации, ни Декларация Съезда Народных Депутатов РСФСР от 12 июня 1990 года №22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[1]. Преамбула Конституции лишь упоминает об «исторически сложившемся государственном единстве» многонационального народа Российской Федерации, что отнюдь не препятствует рассмотрению этой фразы, как указания на то, что это единство сохранялось в рамках различных государств. Интереснее в этом плане норма п.2 Декларации о суверенитете: «Суверенитет РСФСР – естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции». При желании в этой фразе можно увидеть подтверждение Съездом Народных Депутатов многовековой истории государства РСФСР. Советская история ограничивается 74 годами, что меньше даже одного века. Если речь идет о нескольких веках, то, стало быть, признается преемственность от государственности царской России. В действительности такое толкование было бы тенденциозным и предвзятым. Речь идет не о правопреемстве, а о том, что Россия имеет многовековые традиции государственности, но при этом на территории России существовало много государств. Все они оставили традиции государственности, которые воплотились в РСФСР, суверенитет которой Съезд Народных Депутатов посчитал естественным и необходимым условием дальнейшего существования такой государственности. Обращаю внимание, речь идет не о конкретном государстве (Российской Империи, Русском Царстве, Великом Княжестве Московском), а о государственности, то есть не о субъекте, а о явлении политической и международно-правовой жизни.

Истинная природа государственности непосредственно Российской Федерации раскрывается через содержание Закона РСФСР от 25 декабря 1991 года №2094-1 «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика»[2].

В п.1 этого закона устанавливается, что «Российская Федерация (Россия)» – это новое наименование государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), а отнюдь не новый субъект международного права. То есть между РСФСР и Российской Федерацией отсутствует правопреемство – это просто один и тот же субъект, одно и то же государство. Именно поэтому в Российской Федерации сохранили действие законы РСФСР, включая Конституцию (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года (действовала до 21 сентября 1993 года), на что обращалось внимание и в этой статье; сохранили полномочия органы государственной власти РСФСР, включая Президента и Верховный Совет РСФСР; некоторое время (вплоть до 6 декабря 1993 года – день введения в действие Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года №2050[3]) действовала символика РСФСР.

Постараемся разобраться, когда и при каких обстоятельствах возникла РСФСР.

Для решения этого вопроса нужно ясно и четко понимать, что такое государство. При всей сложности этого института, прежде всего, государство – это суверенная организация, осуществляющая власть на определенной территории. Государство отличается универсальностью, то есть распространением своего влияния в равной мере на всех членов общества, проживающих на подконтрольных государству территориях. Также государство характеризуется легальностью в применении насилия. Однако ключевым родовым понятием, определяющим государство, является понятие организации. Для государства характерно наличие структуры органов власти, имеющих монополию на издание нормативных правовых актов. Если нет такой структуры, то принципиально нет и государства. Государство формирует самостоятельную правовую систему, которая реализуется и исполнение которой гарантируется и обеспечивается этим же государством.

Возникновение Советского государства в России стало возможным в результате октябрьского переворота 1917 года, но возникло это государство не сразу после него.

В Петрограде 25 – 26 октября 1917 года проходил II Всероссийский съезд Советов. На момент начала съезда Советы органами государственной власти не являлись, хотя имели организационное единство по всей стране и составляли определенную властную альтернативу (в силу политических, а не правовых обстоятельств) государственной власти, которой обладало Временное правительство Российской республики и установленные от него органы. Об этом говорит и обсуждение, которое велось на съезде днем 25 октября: делегаты решали вопрос о том, как формировать новый состав Временного правительства[4]. Когда съезд узнал о захвате Зимнего дворца и аресте министров Временного правительства, то началось формирование новых органов государственной власти. На второй день работы, уже после переворота, 26 октября 1917 года съезд избрал новое правительство – Совет Народных Комиссаров, а Советы по всей страны стали новыми органами государственной власти. Была установлена Советская государственность. Историк А.И.Османов так описывает происходившее: «После II Всероссийского съезда Советов начался слом старого и создание нового государственного аппарата. Были упразднены Сенат, Синод, Государственный Совет. Городские думы и земские управы вначале были подчинены местным Советам, а к лету 1918 г. также упразднены. Старые министерства были ликвидированы»[5].

Однако было бы неправильным утверждать, что в октябре 1917 года возникла Советская Россия. Отнюдь, произошел захват власти в стране, сменилось нелегитимным путем руководство государства, но нового государства еще не возникло. Государство и государственность – разные понятия: первое – субъект политических и правовых отношений, а второе – социальное явление. О том, что Советское государство не возникло сразу после утверждения в России Советской государственности, говорит хотя бы то обстоятельство, что Советская власть продолжает после октября 1917 года подготовку к созыву Учредительного Собрания и проводит выборы в него. Только после разгона Учредительного Собрания (7 января 1918 года) можно говорить о том, что начинается процесс, итогом которого стало возникновения РСФСР.

Тотальная и одномоментная отмена всего действовавшего законодательства России, изданного не Советами, упразднение всей структуры и системы органов государственной власти дореволюционной России, которое произошло практически одномоментно, разгон Учредительного Собрания – предпосылки для создания нового государства. С января по июль 1918 года идет его формирование, завершившееся с обнародованием Конституции (Основного Закона) РСФСР от 10 июля 1918 года. С этого момента можно говорить о новом субъекте международного права, который не только не признавал правопреемства от своих предшественников на территории, управление над которой он получил, но и имел в борьбе за власть противников, которые апеллировали к тому, что такими правопреемниками являются.

В своей реплике к посвященному теме правопродолжения Российского государства выступлению А.Н.Савельева на научно-практической конференции «Монархическая идея в XXI веке», проходившей в марте 2007 года в Москве, магистр права А.Ю.Сорокин отмечал, что действие законодательства Российской Империи не было отменено Советами. Андрей Юрьевич ссылается при этом на п.5 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде» и ст.36 ч-ти 11 Декрета ВЦИК от 7 марта 1918 года №2 «О суде». С выводом господина Сорокина нельзя в полной мере согласиться, поскольку органы Советской власти не применяли законодательство Российской Империи, а руководствовались им, как источником для устранения пробелов, которые существовали в регулировании актами органов Советской власти. Более того, акты Российской Империи не имели прямого действия, поскольку Советские органы руководствовались первоначально «революционной совестью и революционным сознанием», а затем – «социалистическим правосознанием». В этой связи следует признать фактическую правоту экспертов МВД, делающих вывод об отмене действия законодательства Российской Империи в РСФСР. Ни один акт царской эпохи в РСФСР не был актом прямого действия. В доктринальном же значении юристы и сегодня для толкования норм или устранения пробелов руководствуются как актами предыдущих эпох, утратившими силу, так и актами иностранного законодательства, что ни в коей мере не делает их актами системы права Российской Федерации.

Вернемся к цепи нашего рассуждения.

У Учредительного Собрания был преемник – Комитет членов Учредительного Собрания (Комуч), который 8 июля 1918 года вышел в Самаре из подполья и возглавил борьбу с РСФСР за власть над Россией. Началась борьба между РСФСР, возглавляемой Советами, и Российской республикой, возглавляемой первоначально Комучем, с 23 сентября 1918 года – Директорией, а с 18 ноября 1918 года вплоть до поражения в Гражданской войне 16 ноября 1920 года – Верховным Правителем России.

Таким образом, РСФСР является новым государством по отношению к Российской республике, существовавшей с 1 сентября 1917 года по 16 ноября 1920 года. Международное обычное право не знает института автоматического правопреемства. Тем более сложно говорить об автоматическом правопреемстве среди воюющих друг с другом государств. Можно привести пример Гражданской войны в США 1861 – 1865 годов, от ситуации в России она отличалась лишь тем, что в ней победило не вновь созданное, а существовавшее ранее государство. Формально юридически в США Гражданская война – межгосударственный конфликт, в котором США захватили (в1865 г.) недавно провозгласившие независимость (в1861 г.) Конфедеративные Штаты Америки (решение Верховного Суда США по делу Техас против Ли, в котором Верховный Суд признал сецессию (отделение) штата из состава Союза неконституционной, было вынесено уже после Гражданской войны).

Российская республика – это новое государство в силу упоминавшегося принципа rebus sic stantibus (была изменена форма правления) по отношению к Российской Империи. Однако Российская республика, вне всякого сомнения – правопреемник и правопродолжатель Российской Империи. Российская республика преемствовала Российской Империи как по внешним, так и по внутренним обязательствам. Правопреемство Российской республики было признано как государствами-союзниками по Антанте (в первую очередь – Великобританией, Францией, США и Японией), так и де-факто находившимися в состоянии войны с Россией государствами Тройственного Союза (Германской, Австро-Венгерской и Османской империями и Болгарией). Российской республикой была сохранена преемственность законодательной системы и внутренних обязательств Российской Империи, хотя государственный строй и претерпел существенное изменение (монархическая форма правления была заменена на республиканскую).

Здесь важно отметить, что, во-первых, правопреемство государственных режимов не всегда означает легитимность их смены; во-вторых, не всегда наступление обстоятельств rebus sic stantibus влечет прерывание преемственности. Поясним обе посылки.

Смена существенных условий, определяющих облик государства – вне всякого сомнения, влечет смену государства. Можно сравнить такую смену с наследством. Наследник получает имущество наследодателя, исполняет его обязательства, но является иным субъектом, нежели сам наследодатель. Из истории Европы можно привести два классических примера такой смены государства при абсолютном правопреемстве: Германия и Франция. В этих странах на политическом уровне признается смена государственного строя: само выражение «Пятая республика» указывает на то, что это новое государство по сравнению с «Четвертой республикой» или «Второй империей». Никто при этом не оспаривает, что Пятая республика – абсолютный правопродолжатель и правопреемник всех прав и обязанностей как внешних, так и внутренних Четвертой республики. С политической и исторической (тем более, обывательской) точек зрения, это один субъект – Франция. Аналогичную позицию займет, видимо, исследователь, который во главу угла поставит геополитический аспект, однако юридически это разные государства. Аналогично можно проследить историю Германии: Германская Империя (Второй Рейх), Веймарская республика, Великогерманская Империя (Третий Рейх) и Федеративная Республика Германия. ФРГ с самого своего провозглашения считала себя правопреемником прав и обязанностей Второго Рейха и Веймарской республики. В то же время победившие во Второй мировой войне союзники настаивали на том, что ФРГ – принципиально новое государство, не имеющее связи со Вторым Рейхом или Веймарской республикой.

Сохранение народа, оптация населения в гражданство, представление страны (территории) в международных отношениях, эффективное управление страной и исполнение возникающих из такого управления обязательств – признаки государства. Переход территории из управления одного государства в управление другого государства влечет либо принудительную смену гражданства (подданства) туземным населением, либо установления периода для выбора гражданства (подданства). Однако такая процедура не означает правопреемства государств. Между этими институтами (гражданство и правопреемство) нет двусторонней прямой логической связи: гражданство не обусловливает правопреемство. Логика лишь обратная: правопреемство обусловливает гражданство, но из такой посылки нельзя сделать обратного вывода. Как из того, что все коровы – это животные с двумя рогами, нельзя сделать вывода, что все животные с двумя рогами – это коровы. Поэтому нельзя делать на основании получения гражданами ликвидированного государства гражданства государства, начавшего эффективное управления страной, вывода о правопреемстве последнего в отношении первого. Так, например, Османская Империя не являлась правопреемницей Византийской Империи. Не являлся правопреемником Литовской, Латвийской и Эстонской Республик СССР и, соответственно, не являлись правопреемниками указанных государств ЛитССР, ЛатССР и ЭССР.

Смена власти может произойти нелегитимным путем: например, установление во Франции Второй республики после свержения Короля Людовика Филиппа I. Однако Вторая республика осталась правопреемником и правопродолжателем Французского Королевства. Вместе с тем, это было уже новое государство.

Нужно ясно и четко разделять понятия народа, страны и государства. Никто не спорит с тем, что страна Россия существует с IX века до сегодняшнего дня, что ее государствообразующим народом является русский народ. Однако из этой посылки нельзя сделать вывода о том, что на протяжении всей русской истории Россией управляло одно и то же государство. Как минимум с XIII века до 1917 года можно выделить Великое Княжество Московское, Русское Царство и Российскую Империю. Ни одно из этих государств не отказывалось от наследия предшественника юридически. При каждом переходе наступало абсолютное правопреемство и следовало абсолютное правопродолжение. Однако это было добровольным шагом нового государства, создававшегося в результате добровольной трансформации предшественника. В 1917 – 1918 годах такой добровольной трансформации не произошло.

Не стоит забывать и о том, что ни РСФСР, ни СССР не признавали правопреемства. Преамбулы Советских конституций подчеркивали, что Советская государственность берет начало в 1917 году с момента октябрьского переворота («великой октябрьской социалистической революции»). Правопреемство является всегда волевым актом. Если акта нет, правопреемство не наступает ни в силу молчаливого согласия, ни в силу автоматического наследования обязательств.

Не стоит забывать о том, что в отношении одной и той же территории (страны) могут существовать властные претензии на эффективное управление со стороны нескольких государств. Классическим примером такой ситуации является Китай. Два государства – Китайская Народная Республика и Китайская Республика – претендуют на право представлять Китай, как страну. Большинство территории Китая подконтрольно КНР, о.Тайвань – Китайской Республике. Большинство стран мира, включая Российскую Федерацию, признают надлежащим субъектом международного права КНР. Однако более 40 стран имеют дипломатические отношения именно с Китайской Республикой. Например, такое маленькое, но чрезвычайно влиятельное государство как Ватикан.

Можно привести пример из Европы в отношении территории Мальтийских островов. Сами острова являются территорией Республики Мальта, однако существует Мальтийский Орден – квази-государство без территории, обладающее международно-правовым статусом, которое ранее управляло этой территорией. Российская Федерация, между прочим, имеет дипломатические отношения как с Республикой Мальта, так и с Мальтийским Орденом.

Приведенные примеры ставят вопрос о право- и дееспособности государства. Международно-правовой обычай устанавливает презумпцию вечной правоспособности государства. Эта доктрина означает, что государство утрачивает правоспособность со смертью – в момент отказа от правоспособности (как, например, произошло 25 декабря 1991 года с таким субъектом международного права как СССР). Утрата возможности осуществлять эффективное управление территорией означает утрату государством лишь дееспособности и автоматически не влечет утраты правоспособности. Примером сохранения государством правоспособности при утрате дееспособности в силу потери возможности управлять эффективно подвластной территорией является Вторая Речь Посполитая в Польше. Это государство в 1918 – 1939 годах осуществляло эффективное управление страной Польшей. В 1939 – 1990 годах в силу сперва немецкой оккупации Польши, а затем создания Польской Народной Республики Правительство Второй Речи Посполитой, не признавшей ПНР, функционировало в Лондоне. В 1990 году в связи с падением ПНР и провозглашением Третьей Речи Посполитой Правительство Второй Речи Посполитой прекратило свои полномочия и признало утрату Второй Речью Посполитой правоспособности. Третья Речь Посполитая признала абсолютное правопреемство одновременно от ПНР и от Второй Речи Посполитой. При этом, как и Чехия и прибалтийские республики, оградив свой государственный аппарат от госслужащих ПНР люстрационными мерами.

По этой аналогии на основе международно-правового обычая Российская Империя остается государством, утратившим дееспособность. Однако правоспособность Российской Империи не прекращена правопреемством другому государству, поскольку РСФСР, именуемая с 1991 года Российской Федерацией, не правопреемствовала ей.

Сохранение страны не означает сохранения государства. Государство может значительно изменять свою территорию с течением времени. Сохранение народа также не влечет автоматически сохранения государства. В этой связи нельзя согласиться с выводами А.Н.Савельева и А.Ю.Сорокина: если сохраняется территория и народ, то сохраняется и государство. Такая позиция влечет к отождествлению государства и страны, что является недопустимым, т.к. смешивает понятие и признак, определяющий понятие.

Всякое государство может заявить о правопреемстве в отношении своего предшественника, управлявшего какой-либо территорией этого государства в прошлом. Однако это не является обязанностью государства-продолжателя. На сегодняшний день Российская Федерация не заявляла о признании правопреемства от Российской Империи, однако имеет для этого все необходимые основания.

Не анализируя политических аспектов этой проблемы, можно обратить внимание на правовые: это вопросы внутренних обязательств Российской Федерации перед своими гражданами, связанные с незаконной национализацией собственности и с репатриацией соотечественников за рубежом, и вопросы внешних обязательств: многие государства остались Российской Империи должны, как многие остались должны СССР. Особо встает вопрос о признании статуса сохранившегося в эмиграции Российского Императорского Дома, как наследника прав на Верховную власть государства Российская Империя. Этот вопрос разрешали путем признания особого статуса ранее царствовавшего монаршего дома многие восточно-европейские государства в связи с признанием исторического правопреемства после перерыва, вызванного коммунистическими режимами: Румыния, Болгария, Сербия. Так же этот вопрос разрешен в Италии и, например, Республике Корея.

Общепризнанной мировой практикой является признание государством-преемником правопреемства от государства-предшественника. Однако это не правило sine exeptione. Полагаю, что Российской Федерации следует для урегулирования многих вопросов как внутренней, так и внешней общественной жизни признать правопреемство, тем паче, что в преамбуле Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» Российская Федерация названа правопреемником и правопродолжателем Российского государства (в соответствии со ст.1 Основных государственных законов Российской Империи[6] от 23 апреля 1906 года таково было официальное наименование Российской Империи).

Сомнительной можно считать логику признания абсолютного правопреемства на основании акта специального законодательства. В этой связи полагаю, что без специального акта, имеющего уровень федерального закона, действия органов исполнительной власти (Правительства и Минфина) по признанию долгов ранее находившихся на территории Российской Федерации государств и исполнение этих долгов за счет средств Российской Федерации является незаконным, а должностные лица, принимавшие подобные решения (их фамилии в статье указываются), должны быть привлечены к установленной федеральными законами ответственности.

Однако акты международного права не имеют обратной силы. В этой связи, установив, что сами действия чиновников Правительства и Минфина в отсутствие признания правопреемства Российской Федерации от Российской Империи, были незаконными и подлежат квалификации правоохранительными органами, мы должны всё же разобраться в правовых последствиях уже принятых решений.

Очевидно, что для Российской Федерации – это прямые убытки на сумму, по-видимому, большую, нежели 400 миллионов долларов США. Ведь Россия не только уплатила эту сумму, но и отказалась от значительных обязательств, которые перед ней имела Франция. Правительство России отказалось от всех обязательств, которые французские граждане, юридические лица и сама Французская Республика имели перед подданными Российской Империи, гражданами РСФСР и СССР, а также организациями из этих государств, в период до 9 мая 1945 года. Теперь считаю правомерным заявление указанными субъектами, их наследниками и правопреемниками своих требований к Российской Федерации по таким долгам, буде они подтверждены документально. Кроме того, в силу признания долгов до 9 мая 1945 года, Франция в дальнейшем может ставить ныне неурегулированный вопрос о долгах, возникших в связи с национализацией в 1945 – 1950 гг. В отношении сегодняшней Российской Федерации, как правопреемника и правопродолжателя СССР, этот вопрос может быть поставлен не только в отношении Калининградской области (бывшей немецкой Восточной Пруссии), но и в отношении других территорий, отошедших в 1945 году к СССР, кроме тех территорий, где в 1990-е годы была совершена реституция (например, прибалтийские республики).

Таковы основные аспекты обрисованной проблемы, связанной с выплатой царских долгов Франции. Как мы видим, это лишь первая проблема, следом за которой нашему государству предстоит решить и другие вопросы, связанные с правопреемством. Имея два случая признания правопреемства де-факто, можно в дальнейшем ставить вопрос о признании правопреемства по иным аналогичным ситуациям (в перспективе, учитывая наличие необходимых оснований, ставить вопрос о признании абсолютного правопреемства от Российской Империи). Следовательно, можно будет предъявлять требования, в первую очередь имущественного характера, за нарушенные Российской Федерацией (тогда называвшейся еще РСФСР) права собственников в 1917 – 1920 годах. Однако эта проблема требует дополнительного детального изучения.